进退两难？RCEP签署后美国如何重回亚太自贸朋友群

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

“经过长达8年充满血水、汗水和泪水的谈判，我们终于迎来了签署RCEP的时刻！”——马来西亚贸易部长穆罕默德·阿兹明·阿里（Mohamed Azmin Ali) “区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）在经过八年长跑后最终于2020年11月15日签署。继“全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）”“日本与欧盟经济伙伴关系协定（日欧EPA）”之后，又一巨型自由贸易协定（巨型FTA）诞生。RCEP的落地及其与CPTPP的互动将形塑未来亚太自由贸易秩序，以及全球贸易格局的样貌。
图片来源：Reuters。

01

自由贸易的强心剂：

未来存在升级扩容的可能

RCEP谈判于2012年11月在柬埔寨金边启动，包括东盟十国以及中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰。这15个经济体的国内生产总值（GDP）总量约占全球GDP的29%。根据布兰迪斯大学教授彼得·佩特里（Peter Petri）和约翰·霍普金斯大学国际经济学教授迈克尔·普卢默（Michael Plummer）的估计，RCEP将使全球经济规模增加1860亿美元，协定成员国GDP增加2%。

RCEP签署后各国需要完成国内法律审批程序，这一过程仍需耗费大量时日，再考虑到其中关税减免的过渡期，RCEP经济效应的最终显现或许要一年甚至几年之后。但在新冠肺炎疫情余波未平、全球经济疲软的大背景下，亚洲或成唯一实现经济正增长的区域，这对提振市场信心的意义不容小觑。

首先，正如中国国家总理李克强所言，“RCEP的签署是多边主义和自由贸易的胜利”。2020年是不平凡的一年，国际政治、经济秩序面临前所未有的挑战。新冠肺炎疫情余波仍在，贸易保护主义之潮尚未完全退去，RCEP落地的政治象征意义要远远大于短期的经济效益。RCEP谈判在延宕八年后的顺利签署是各国“尽人事”的努力，其中更蕴含了某种“天意”，此举向世界传达了亚太地区坚定维护自由贸易的信念、决心以及为之付出的卓绝努力。

其次，RCEP的签署为中日韩自贸区谈判铺路。中国、日本、韩国与东盟国家分别签有自由贸易协定，如下图所示，印度退出后更加凸显出RCEP签署的另一重大意义，即增进域内中、日、韩三国人口、商品与资本的跨境自由流动。中日韩三国囿于历史、地缘等政治因素，三对双边关系鲜有同时取得良性发展的时段，这在相当程度上成为阻碍中日韩三国经济合作的桎梏。而RCEP的签订则从另一个意义上帮助扫除了这一障碍，为未来中日韩自贸区谈判奠定了坚实的基础。

图片来源：CNBC。

最后，RCEP的签署整体上适应了全球产业链重组的大趋势。对中国而言，RCEP让我们再次认识到区域内部循环的重要性，国内、国际双环流是国内、区域、全球三个层次的大循环。加强区域内价值链的升级、整合同样有利于提高中国抵御外部经济风险的能力。商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文接受媒体采访时表示，“RCEP签署后，我国与自贸伙伴的贸易占全部贸易覆盖率将由目前的27%提升到35%。”尽管这一数字距韩国、日本的贸易自由化率仍有相当一段距离，但RCEP的签署增强了以中国消费地区为核心向外辐射的能力，由此形成多个“地产地销”型区域产业链、供应链，有利于提升区域价值链的韧性。

RCEP未来存在扩容、升级等诸多可能性，为更宽泛、更深层的亚太区域合作带来曙光。一方面，RCEP与CPTPP虽然同为“巨型FTA”，兼具宽领域、深层次、大规模的特点，涵盖了知识产权等新兴议题。但需要注意到，RCEP较少关注规制融合等领域，如果将其与CPTPP、日欧EPA等“巨型FTA”进行比较，RCEP仍然存在诸多可待完善之处。

具体而言，RCEP的整体目标相对较低，RCEP取消了90%的关税，而CPTPP则取消了近100%的关税；农业在RCEP中也是缺失的，大米、牛肉等被日本视为“圣域”的五种农业产品被排除在关税撤除或下调的范围之外；第四次科技革命背景下广受关注的电子商务领域，15个国家也没有就跨境数据流动或暂停海关数据传输达成任何共识。

但这既是RCEP的“不足”，同样也是其“亮点”。RCEP成员国多元、兼具发达国家与发展中国家且存在出口产品结构相似等问题。因此，RCEP从谈判伊始即采取包含设立特殊和差别待遇条款在内的灵活方式，尊重每个国家的实际情况，依旧更加关注传统关税壁垒的消除，可接受度相对较高。RCEP在“先进性”与“渐进性”之间选择了后者，这也为未来RCEP整体水平的升级留下巨大空间。

另一方面，中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员沈铭辉表示，“活着的协议”的另一层含义就是以开放的协议随时欢迎印度的回归。自RCEP谈判以来，印度的态度一直摇摆不定，成为RCEP谈判中的最大不确定因素。2019年11月，在RCEP第3次领导人会议结束后，印度宣布要退出RCEP。2020年7月，印度总理莫迪（Narendra Modi）表示印度坚决不加入RCEP，也不会重新评估这一选择。而与此同时，印度政府表示出与欧盟、英国展开贸易谈判的极大兴趣。接下来，印度是否会在RCEP框架外，与澳大利亚等国家签订自由贸易协定，在此基础上回归RCEP，或加入CPTPP值得关注。

02 

美国针对RCEP的三种立场：

忽视派、强硬派和温和派

RCEP签署之前，美国国内政界、学界对RCEP的立场大体可划分为三派：

首先是以特朗普政府为代表，极力淡化RCEP政策力度、经济价值和战略意义的“忽视派”。在着重谈判RCEP的35届东盟峰会上，特朗普政府再次降低东盟事务战略优先级，派遣刚刚走马上任的国家安全顾问奥布莱恩（Robert C. O'Brien）率团出席。这被东盟视为一种“错误和侮辱”。与会期间，美国商务部长罗斯（Wilbur Ross）发表尖锐言论：“（RCEP）根本算不上自由贸易协定，仅仅是一个非常低级的安排。它一点也不像TPP，也比不上我们和日韩的单独安排。”

其次是着力渲染RCEP签署对美国地缘政治威胁程度的“强硬派”。兰德研究员阿里·怀恩（Ali Wyne）认为，RCEP可能最终成为“印太经济一体化的支点”，促使美国当下的盟友更加接近中国；美中贸易全国委员会分析称，RCEP会从两方面对美国的战略利益产生威胁：“一是降低中国对美贸易依存度，提升中国经济竞争力和区域经济领导力；二是使得包括美国盟友和伙伴在内的亚太地区中等强国被拉入中国经济轨道之中，限制美国区域影响力。”美国《时代》周刊（Time）特约作者伊恩·布雷默（Ian Bremmer）甚至警告“如若放任RCEP签署，坐视中国领导他国制定新经贸规则，美国将成为最大输家。”

最后是坚决支持自由贸易，甚至希望RCEP签署能够反推中国国内经济乃至政治改革，使中国“更好融入”区域秩序的“温和派”。在其看来，RCEP签署将使贸易成为全球复苏引擎的合理支柱，促使中国展现开放贸易、推动国内经济改革的决心；将带来巨大的经济收益、建构相互尊重的伙伴关系，“阻止全球经济合作‘自由落体’（freefall）”，美国应对其予以大力支持。但是，在对华战略焦虑充斥政学媒界的情况下，此类声音在美国相对人微言轻。

本月16日，拜登在特拉华州威尔明顿举行的一场新闻发布会上当被问及美国是否会加入RCEP时，拜登并没有直接表明态度，并称因为尚未就职，目前还不适宜讨论公开讨论美国的贸易政策。

03 

两难境地：

RCEP会促使美国回归吗？

尽管美国对加入RCEP本身的积极性很低，但RCEP签署后美国国内对中国塑造贸易规则实力上升的担忧与日俱增。曾担任奥巴马时期外交政策助手和美国驻联合国大使的萨曼莎·鲍威尔（Samantha Power）近日表示，“中国正试图达成一项我们没有达成的自由贸易协定，并创建一个巨大的区域贸易集团，这将对我们的利益构成威胁。”

RCEP签署后其外溢效应也将扩散至美国，美国是RCEP成员国的主要贸易对象，关税的大幅度减免也将惠及美国国内经济。然而由于中国的存在，RCEP的签署被认为对美构成了巨大威胁，一时激起美国的焦虑情绪，不少声音猜测RCEP的无形压力会迫使美国回归CPTPP。（2017年，因美国总统特朗普宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》（即TPP），除美国以外的11个TPP成员国重新谈判，将TPP协议改组为CPTPP。在CPTPP协议中，原本由美国主张但他国多持反对意见的22条条文被冻结，除此之外，CPTPP对成员国的要求与TPP类似。2018年3月，十一国正式签署CPTPP，该协定于2018年12月30日生效。）

目前美国各界对RCEP签署有一个较为一致的判断，即RCEP的签署提升了中国的地缘政治影响力，并对拜登造成了直接挑战，因为拜登一方面希望增强美国作为太平洋大国的地位，但在国内却面临严格的政治限制。

首先，布鲁金斯学会托马斯·赖特（Thomas Wright）认为，表面风平浪静的民主党内部一直存在“恢复主义”和“改革”两股力量。一直以来民主党内部对奥巴马时期的诸多贸易政策，特别是美国是否应该签署TPP就存在很大的分歧。希拉里在竞选时迫于国内压力也表示上任后会退出TPP。接受所谓的重谈是需要拿出一个民主党内部、两党之间以及大部分美国民众都能接受的方案，否则拜登不会牺牲巨大的政治成本回归TPP。

其次，TPP允许跨国企业将生产外包至劳动力成本更低的国家，影响美国劳工对未来就业的心理预期。而保护中产阶级的利益，从消费者而不是生产商的角度重新谈判贸易协定是新政府的核心关切。同时美国还将面临日本汽车进入美国市场的巨大冲击。

再次，考虑CPTPP已经生效，RCEP也业已签署，相关成员国对美国政策的接受度以及重谈TPP需要消耗的政治、经济资本都将是美国回归TPP将要面临的挑战。

最后，贸易促进授权法案（Trade Promotion Authority）将于2021年7月到期，在美国的贸易伙伴看来，这是美国参与谈判的先决条件。但贸易促进授权法案也被诟病为总统的“秘密谈判”，在国内饱受争议。法案能否续签也为美国参与新的贸易谈判带来不确定性。

因此，鉴于可能付出的巨大政治资本，拜登不会选择在短时间内考虑重返TPP；相比于亚洲，修复与欧洲国家的关系是其对外政策的重点；美国通过巩固与盟友的关系重塑全球经贸规则的方式以及介入亚太经济的途径可以是多样的，不一定必须借助TPP或“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP），从美国关切的环境、药品、数字贸易等领域入手与主要盟国达成特定的行业协议或许是较为现实的政策选项。

04 

RCEP与CPTPP：

“巨型FTA”之间的互动值得关注

RCEP作为世界上规模最大的自由贸易协定，与CPTPP共同构成亚太区域贸易合作的两个重要框架。

图片来源：Nikkei Asian Review。

学理层面，RCEP的签署将“地区主义”与“多边主义”的理论之争带入新阶段，为国际贸易理论的发展注入活力。“巨型FTA”本身可以化解意大利面碗效应，成为推进多边主义的“垫脚石”。RCEP的签署整合了区域内部诸多贸易协定交织的情况，15个经济体间的经贸活动只需要“一份协议”，大大降低了交易成本。但另一方面，RCEP、CPTPP等“巨型FTA”的同时存在又形成了新的意大利面碗效应，又成为多边主义的“绊脚石”。

展望未来，RCEP与CPTPP并行不悖，未来存在“合流”的可能。拜登上台后有大概率以新形式“重返CPTPP”，中国也正在积极讨论加入CPTPP。在19日商务部举行的例行新闻发布会上，发言人高峰表示，中国对加入CPTPP持积极开放态度，对于任何区域自贸协定，只要符合世贸组织原则，开放、包容、透明，有利于推动经济全球化和区域经济一体化，中方都是欢迎的。日本、澳大利亚等国一直希望拉拢“印度”回归RCEP以平衡中国在亚太地区的影响力。长远来看，RCEP与CPTPP两个合作框架中国家的重叠度会不断提升。RCEP的签署使亚太自由贸易区（FTAAP）愿景可期。

放眼世界，RCEP与CPTPP、欧盟、美墨加协定（USMCA）一定程度上构成了全球自由贸易合作的三大区域，颇有三分天下之势。全球化是否会让位于区域化，或是某种平行体系，RCEP的签署也将对未来国际贸易格局的整体变化产生深刻的影响。

参考文献

[1] “China Could Help Stop the Freefall in Global Economic Cooperation,”Brookings Institution, July 16, 2020.

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[9] Nick Fouriezos, “Samantha Power Speaks Out on the Challenges Biden Could Face,” OZY, October 27, 2020.

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[13] “Biden Says US and Its Allies Need to Counter Chinese Influence,” Aljazeera, Nov. 17, 2020.

[14] 冯迪凡、高雅：《长跑8年的RCEP 就要冲线了》，《第一财经日报》，2020年11月13日。

[15] 汪婉：《中国在“地产地销”型区域产业链中的胜算》，《国际战略研究简报》，2020年8月28日。

[16] 张宇燕：《新冠疫情与世界格局》，《世界经济与政治》，2020年第4期，第4-7页。

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微信编辑：丛琬晶

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